对话蔡继明：深化土地制度改革，推进农业转移人口市民化

近期，延长保交楼贷款支持计划实施期限、指导银行调整存量个人住房贷款利率、“认房不认贷”等一系列楼市政策优化调整，房地产市场看似有回暖态势，但据搜狐智库了解，多位专家表示，这些政策难以解决房地产根本问题。

大城市房价居高不下，房地产泡沫巨大，2020年，我国住宅总价值是 GDP 的四倍。但与此同时，农村千万亩宅基地却长期处于闲置或低效利用状态。2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。

大量宅基地长期处于闲置或低效利用状态，与城镇化进程不无关系。从城乡人口比例来看，据2020年第七次人口普查数据，在全国人口中，居住在城镇的人口为901991162人，占63.89%；居住在乡村的人口为509787562人，占36.11%。与2010年第六次全国人口普查相比，城镇人口比重上升14.21个百分点。

城镇化进程中，人口流动呈现多点集聚化和范围就近化的结构性转变，即从原来的向北上广等特大城市的单点集中式流动转变为向经济发达地区的多点集聚式流动，从跨省流动为主转变为省内流动为主。并且，我国流动人口总量大幅扩增，从2010年的22143万人增加至2020年的37582万人，增长了69.73%。

虽然大量农村人口进城，但是买房安家却并非易事。在中国城镇化进程中，常住人口和户籍人口城镇化率存在较大差距，而进城农民构成了这个差值的主体。农民进城买房的选择大都受家庭经济条件的影响。

近年来，虽然城乡收入差距在逐年缩小，但是依然存在较大差距。2020年城乡居民人均可支配收入比值为2.56，仍停留在改革开放初期的水平。

城镇化过程中，人口分布应该达到什么样的布局？我国城镇化到此阶段，将会面临哪些挑战？解决高房价的根本途径是什么？农民收入低的根本原因在哪，如何提高农民收入？

致知一百人对话清华大学社会科学学院政治经济学研究中心主任蔡继明教授，就以上问题展开对话。

以下为对话精编：

致知100人：人口流动为什么会呈现出多点集聚化和范围就近化的结构性转变？

蔡继明：一方面是十三五期间中央政府对特大超大城市人口规模严格限制的结果，另一方面是特大超大城市房价居高不下，农民工进城难以落户，迁徙人口难以定居，越来越多的流动人口不得不退而求其次，由特大超大城市转向中等城市和小城镇。

需要特别关注的是，2010-2019年，我国农民工总量从24223万人增至29077万人，增量从1245万降至241万，增速从5.4%降至0.8%。其中，在乡内就地就近就业的本地农民工从8888万人增至11652万人，增速从超过5%放缓至0.7%；到乡外就业的外出农民工从15335万人增至17425万人，增速从5.5%降至0.9%。在外出农民工中，进城农民工从2017年的13710万人降至2019年的13500万人。

国家统计局每年发布的《农民工监测调查报告》显示，从2010年开始，跨省就业的农业转移人口数量占全国农业转移人口的比例从31.36%不断下滑（2021年为24.38%）。从2015年开始，跨省农业转移人口的总数更是开始出现下降，2015年-2021年下降了615万人。

致知100人：您认为城镇化的过程中，人口分布应该达到什么样的布局？为什么？

蔡继明：应该优先或加快特大超大城市发展，严格限制小城镇盲目扩张。到2035年，城市化水平有望提升至75%左右，城镇人口将较2020年新增约1.6亿人。在城市规模结构上，城镇新增人口将主要分布在全国19个城市群，特别是其中的长三角、珠三角、京津冀、长江中游、成渝、中原、山东半岛等大城市群，同时大城市、大都市圈人口将进一步集聚。

致知100人：您觉得哪种人口流动方式对于经济发展，以及居民收入的提高会更好，原因是什么？

蔡继明：除作为首都的北京外，放开对所有特大超大人口城市人口规模的控制，让来自不同地区具有不同就业禀赋和择业生活偏好的群体自由选择在不同规模城市就业定居。人往高处（收入水平高的城市）走，水往低处流，当地区人口差距与GDP差距接近时，地区人均GDP差距自然会缩小。

致知100人：城镇化率30%—70%一般被认为是城镇化快速发展区间。目前接近70%的阶段，会面临哪些挑战？如何让城镇化走得更好更快？有何政策建议？

蔡继明：2021年我国常住人口城镇化率65.22%，虽然高于全球平均水平，但2019年我国已经进入中高收入行列，而中高收入国家的城镇化率平均为66%，高收入国家则平均为81%，美国为82.1%、德国77.3%、日本91.5%、俄罗斯74.3%、巴西86.3%、南非65.9%的水平。

不仅如此，2021年，我国常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差18.02个百分点，大约2.2亿被统计为城镇常住人口但没有城镇户籍的农民工（及其家属）与有户口的城居民相比，在住房、就业、医疗、社会保障、子女教育，乃至养老等方面都存在着很大的差别。而在9亿多城镇常住人口中，除了居住在685个县级以上城市的“市民”，还有近3亿是居住在2.1万个建制镇（包括城关镇）中的“镇民”，考虑到建制镇在基础设施、公共服务以及现代化水平方面和一般的城市有很大的差距，如果扣除这些镇民，我国常住人口城市化率会远低于常住人口城镇化率。

总之，我国的城市化水平不是高了，而是还不够高，城市化速度不是快了，而是还不够快，行百里路半九十，在十四五期间，还必须加快城市化进程，要遵循优先大城市（包括500万人口以上的特大城市和1000万人口以上的超大城市）的发展路径，以中心城市和都市圈城市群为主要载体，完善土地、户籍、转移支付等方面的相关政策，进一步提高中心城市和都市圈城市群的综合承载力，促进迁移人口稳定落户，在全国形成“两横三纵”的城市化发展格局，实现“集中均衡”的城市化发展战略。

致知100人：大城市房价居高不下，与此同时，人口向大城市集聚。解决高房价最根本的途径是什么？2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。闲置的宅基地如何让流转起来，高效利用？

蔡继明：大城市房价居高不下，而农村大量住宅闲置，这主要是由我国城乡建设用地资源计划配置造成的。我国目前全国三分之二人口常住在城镇，但城镇建设用地只占全国建设用地的三分之一，反之，三分之一人口常住乡村，但村庄用地却占全国建设用地的三分之二。

另一方面，近年来中央政府每年新增城镇建设用地的分配在从东部向中西部倾向，这也是导致东部一线城市住宅用地短缺出现房价泡沫，而中西部建设用地过剩，人走城空，住房库存积压的主要原因之一。

解决上述问题需要同步推进城乡土地产权同权化和土地资源配置市场化改革，赋予集体所有的村庄用地与国有城市土地同等的建设用地使用权和完整的用益物权，深化征地制度改革，扩大农村集体建设用地与国有建设用地平等入市的范围，通过城乡建设用地增减挂钩等形式，盘活农村闲置的住宅用地，扩大城镇建设用地特别是住宅用地的有效供给，通过降低地价大幅度降低房价，从而降低农民工进城落户的住房门槛。

致知100人：农民收入低的根本原因在哪？如何增加农民收入，应从哪方面入手？

蔡继明：我国农业劳动生产率远低于二、三产业。我国2014年以农业就业人数与农业增加值衡量的农业劳动生产率只及2006年高收入国家的9.9%、欧元区国家的11.8%、日本的14.4%、美国的41%。这些发达国家的农业劳动生产率已达到其工业劳动生产率的一半上下，而我国的农业劳动生产率只有第二产业劳动生产率的1/5。2020年我国第一产业增加值只占GDP的7.7%，但农业从业人员则占了全国从业人员的23.6%，二者之比为0.28，而1952年，二者的比值为0.60，这表明我国农业劳动生产率与第二、三产业劳动生产率的相对差距是逐年扩大的。

我国农业劳动生产力低的技术成因是户均土地经营规模过于狭小：根据农业农村部2021年的数据，全国农村经营耕地10亩以下的约2.1亿农户，农户户均经营规模只有7.46亩。法国农民户均土地 630亩 、美国 2550 亩、加拿大 4500 亩、巴西 1050 亩、韩国23.33亩、日本48亩。世界银行将户均耕地低于2公顷（30亩）的定义为小农。我国农村户均土地不足这一定义的四分之一，可谓超小农、小小农。

要培养农民增收的长效机制，必须通过加快推进农业转移人口市民化，使进城务工落户的农民退出的农地流转到少数专业化务农的家庭农场，逐步实现农地的规模化经营，才能为农业机械化和农业现代化的实现创造条件。

另一方面，目前我国城乡居民财产收入差距高达10倍以上，主要原因是农村的宅基地并不具有与城市宅基地同等的用益物权和担保物权，这一方面堵塞了农民获取财产收益的渠道，另一方面堵塞了农民获取抵押贷款的融资渠道。为此，要同步推进乡村振兴和新型城镇化，消除阻碍土地要素和人员在城乡之间自由流动的体制机制障碍，赋予农民宅基地担保物权，允许农村宅基地使用权在城乡之间自由转移，促进城乡融合发展。